文件作为一种正式文本，并非中国所特有。但笔者此处将“文件”当作一个中国概念，视为一种较为独特的“中国现象”。原因在于，中国各级政府及其部门颁布的文件类别之多、数量之巨，绝非其它国家所可及。文件已经被视为一种符号，同时也被作为一种标准。之所以说是一种符号，是因为政府及其部门几乎都会通过“出台”有关文件来表明自身对于某项重要工作(通常是覆盖范围较大、持续时间较长的运动、活动、改革等)的重视程度。

之所以说是一种标准，是因为它常常成为政府及其部门对相关工作进行检查、评价的一种基本依据。因此，“文件”便成了理解中国教育改革的一个绕不过去的范畴。对于考察中国教育改革来说，文件的颁布与实施不失为一个独特的切入点。

事实上，纵观教育改革历程，就国家层面来看，几乎没有一项改革是没有出台过相关文件的。从关于整个教育的全局性改革的文件(如《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，1999年6月13日)到关于某一教育领域的改革的文件(如《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，2001年5月29日)，直至关于教育某一具体方面的改革的文件(如《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，2005年12月24日)，莫不如是。

从政府相关部门及地方层面来看，也是不断出台有关教育改革的各种文件。一方面，大凡中央出台一个文件，政府相关部门以及各省、直辖市、自治区便会几无例外地紧跟出台有关贯彻落实中央文件的文件：譬如，《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》(2004年3月22日)出台后不久，教育部便出台了《教育部关于学习贯彻<中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见>的实施意见》(2004年6月1日)；《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985年5月27日)出台后，各省(直辖市、自治区)党委与政府都很快出台了本地区《关于贯彻<中共中央关于教育体制改革的决定>的意见》。另一方面，地方政府也会根据本地区实际，就有关教育改革问题出台相应文件。

平心而论，不少教育改革文件的出台本身并非轻而易举之事，因为这些改革文件常常是文件制定者对教育改革的价值取向、推进路向、政策导向及可能结果进行反复权衡与综合判断后的选择。一般来说，文件制定者为保证改革过程平稳有序，通常会考虑到各种现实条件及可能产生的种种社会反应，尽可能在文件中避免提出极端观点与过激措施。在这个意义上，文件常常是妥协的产物。

但这并不意味着一旦有了文件，其后的教育改革过程便会变得一片通途。从三十年教育改革历程来看，改革文件出台后的实施状况可大致分为三种类型。

第一种类型是：改革文件出台后，教育改革变得有据可依、有章可循，且得以认真执行，实施过程比较顺畅。但这种情况为数极少。第二种类型是：改革文件出台后，并未得到一线教育工作者广泛的切实执行，实施过程比较艰难，耗费时间超出文件制定者的预期，实际效果不及文件制定者的预期，这种情况相当普遍。第三种类型是：改革文件出台后，几乎得不到一线教育工作者们的实际响应，他们基本上仍然我行我素，就像一切均未发生一样，结果导致改革文件成为一纸空文。这种情况并不少见。

之所以出现上述后两种情况，除了前已述及的利益因素外，一个重要原因存于“文化阻滞”，即一线教育工作者们的文化观念及相应行为习惯普遍地一时不能适应改革文件提出的相应要求。由于任何“改革”文件都是要明确提出改旧图新的要求的，而这些要求对于一线教育工作者而言的真正挑战，除了要有未必能获得相应利益的思想准备外，就是必须改变自己业已形成的某些文化观念及业已驾轻就熟的某些行为习惯，尽快形成新的文化观念及相应的行为习惯。

这对许多一线教育工作者来说都是一个艰难的过程，因为经多年打磨业已形成的一套个人文化观念及行为习惯绝非一朝一夕便可轻易改变；同时也是一种痛苦的过程，因为它意味着个人文化上的“脱胎换骨”，尽管脱胎换骨的最终结果可能会使个人感到快乐。

进一步来看，它对有些一线教育工作者来说，甚至是一种几乎无法完成的过程，因为他们的文化观念已稳定成型，相应行为习惯已根深蒂固。这样，在改革文件出台后的一段时间里乃至相当长的一个时期里，一些一线教育工作者由于文化观念及行为习惯同改革文件所提要求不相适应而产生疑虑、顾虑、焦虑，以至于在所谓落实改革文件的精神的过程中自觉或不自觉地采取观望、拖延、敷衍的态度，也就不足为怪了。

于是，在教育改革中也同样出现了中国当下社会生活中存在的一个甚为普遍的现象，即“文件归文件、实践归实践”。这方面的例子不胜枚举，与素质教育有关的改革文件的出台与实施状况尤为典型。一个众所周知的事实是，多年来，从中央到地方各级政府及其教育部门为促进学校教育从应试教育向素质教育的转变，出台了一份又一份文件，从教育目的、教育内容、教育方法、教育评价直到对政府教育部门的政绩考核，一次又一次提出改革要求，可以说是千呼万唤、三令五申。然而，时至今日，应试教育之风依然十分强劲，始终未见普遍的实质性减弱，素质教育依然更多地只是停留在口号上、会议中。

究其缘由，纵然可以列出许多，但在笔者看来，除了“利益驱使”之外，一个同样具有根本性影响的重要原因，乃在于“人”的观念始终未能在一线教育工作者的头脑中普遍地、虔诚地确立起来，与之相应得行为习惯始终未能在一线教育工作者的身上普遍地、切实地形成。

倘若一线教育工作者尚未普遍地真正将学生视为“人”，视为一个个活生生的人，视为有着个体价值、人格尊严、正当需求以及独特个性的人；倘若一线教育工作者尚未普遍地真正形成引导学生人格成长，促进学生思维发展、维护学生精神自由、培养学生民主品质的行为习惯，那么，素质教育始终难见普遍的实质性推进，与改革文件期待的实施效果始终相去甚远，也就在预料之中了。