之所以说强大，主要是就民间意愿而言。尽管民间意愿通常只是“分散地”存在于一个一个的个体身上，并无公认的代言人物及有组织的集中表达，但只要教育改革与民间意愿相符，那么，改革过程也不会一步三停、久滞不前。而一旦教育改革与民间意愿相悖，改革便会遇到来自民间的顽强抵制。这些抵制未必惊天动地，甚至可能只是“静悄悄的”，包括拒绝执行、改头换面、消极怠工、弄虚作假等等，但却足以让改革或者止步不前，或者虎头蛇尾，或者面目全非。这，其实也是不少教育改革的设计者、组织者、推动者的切身体验。

中央与地方：强令式改革，还是讨价还价式改革？

在上文中，为方便起见，笔者将“官方”视为同“民间”相对应的一个整体。但实际上，在推进教育改革的问题上，官方未必总是一个统一的整体，而是常常可区分出“中央”与“地方”这两个不一致的层面。这就不能不再次述及中国行政管理的体制问题。

中华人民共和国成立后，地方的积极性发挥问题开始受到重视。1954年颁布的宪法规定地方各级人民代表大会可以“在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行，规划地方的经济建设、文化建议和公共事业，审查和批准地方的预算和决算。”(第58条)但宪法同时也明确规定“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”(第15条)，“地方各级人民委员会执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。”(第64条)因而，此时在中央和地方的关系中，地方并无实际上的独立性和自主权。

改革开放后，适应着整个社会转型的需要，中央与地方的关系开始发生实质性变化。1978年颁布的宪法规定，地方各级人民代表大会拥有本行政区域内“审查和批准地方的经济计划和预算、决算”的职权。(第36条)即是说，“经济计划”的职权不再仅限于中央。

1982年颁布的宪法中首次出现有关中央与地方分权的条款，提出“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第3条)。长期以来基本上只是“中央”之依附体的“地方”，终于开始被赋予一定程度的独立性与自主权，这与“国家实行社会主义市场经济”(第15条)在启动时间上是同步的。

当然，即便在此时，中央对于地方的制度权威也依然存在，且正因为开始实行中央和地方的职权划分，宪法同时也强调了地方权力行使的限度问题，即所谓“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”(第llO条)。中央与地方分权及地方服从中央这两种条款同时存在的状况，一直延续到2004年颁布、至今仍在施行的宪法修正案中。

这便是三十年来中国教育改革所依附的一个基本的行政管理体制背景。一方面，国家已经无意且也无法包揽一切，开始逐步增加地方的独立性与自主权，同时也要求地方承担相应责任；另一方面，国家赋予地方的独立性与自主权又是有条件、有限度的，其条件与限度就是服从“中央的统一领导”。

于是，三十年来便逐步形成了中央与地方之间两种关系并存的局面。一种是不断商谈、相互博弈的关系，中央通常希望能以一定的权力下放及尽可能少的资源投入，换取地方在其自身发展过程中担负更多的责任；地方则几无例外地希望既拥有更多的独立性与自主权，又尽可能少地担负责任。另一种是行政管属、命令服从的关系，这种关系说到底是由中央拥有的对于地方领导人的组织人事调配权来保证的。当然，在已经赋予地方以独立性与自主权的那些方面，中央一般不会轻易采取强制性命令手段。

花费笔墨叙述中央与地方关系的基本状况，旨在解释为什么中央与地方在国家力图实施的某些重要教育改革问题上不能较快地步调一致，以至于尽管中央高度重视、反复推动，但许多地方却每每按兵不动、静观其变，或草草启动、再观其变，或弄虚作假、流于形式。在笔者看来，其中一个很重要的原因便是地方实际上在以自己的特有方式同中央“讨价还价”，进行着博弈。

譬如，在近年来被作为教师教育改革重大举措而推出的师范生免费教育所遭遇的“地方性阻滞”中，中央与地方在教育改革中的博弈关系便表现得十分明显。

为了“进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业”、“培养大批优秀的教师”、“提倡教育家办学，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”，国家自2007年起，由中央财政支持，在六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育。

不用说，对于从根本上解决优秀师资短缺问题来说，仅靠6所部属师范大学实行师范生免费教育无异于杯水车薪，有必要使所有地方师范院校都实行师范生免费教育。但师范生教育毕竟不是义务教育，国家不可能、也不会承担起所有师范生教育所需的全部经费，只能采取中央与地方分担的办法。在这个意义上，国家首先在六所部属师范院校实行师范生免费教育的目的之一，是要“以身作则”，促使地方政府尽快在本地区实施师范生免费教育。

但实际状况是，尽管对于师范生免费教育这件事的意义本身，没有任何地方政府提出异议，在相关会议及媒体报道中可听到与可见到的都是一片赞同声，但除了极少数省份(直辖市)在其少数师范院校实行极为有限的师范生免费教育外，绝大多数省份(直辖市)都未仿效中央、“雷厉风行”地采取值得称道的实质性行动。有的省份曾一度提出师范生免费教育招生计划，但公布不久便又取消；有的省份曾早早明确提出本地区实施师范生免费教育的时间表，但并未按期兑现，至今也看不出有很快兑现的可能；有的省份只是试探性地推出一些举措，但这些举措离真正的师范生免费教育还相去甚远。

所有这些都表明着一个人们心知肚明的事实：许多地方政府都在“等”——等待国家对于地方师范院校实行师范生免贯教育正式出台明确的中央财政支持计划、优惠政策及相关配套举措，希望能把需由自身承担的经费份额以及有关招生、就业方面的责任风险降到最低。与此同时，国家也在“等”——等待有更多地方政府拿出尽可能多的经费来，在本地区主动实行师范生免费教育。即是说，地方与中央，相互在观望。

当然，在中国当今体制下，倘若中央政府以强迫命令方式要求所有省市均在其区域内推行师范生免费教育，也不是办不到，但这件事毕竟不像命令各省市按规定要求立即、无条件支援灾区那样简单。在支援抗震救灾之类的问题上，依凭的就是中央与地方之间命令与服从的关系，几乎不容许商谈及博弈之类的关系存在。而在推进免费师范生教育的问题上，主要依凭的只能是中央与地方之间不断商谈、相互博弈的关系。

甚至可以说，在市场经济已成主体及地方已有一定分权的大背景下，即便中央政府规定期限，强命各省市在其所辖区域内实行师范生免费教育，也很难收到实效。拖延与敷衍，便是可以想见的地方政府通常会采取的两种策略，这其实也同样是诸多类似改革的过程反复证明了的一种普遍现象。

城市与农村：区分对待势必问题多，统一标准又成“一刀切”？

改革开放初期，中国是一个完全意义上的城乡二元结构的社会，城市与农村在经济、文化及社会发展等方面几乎都是截然不同的两个世界，尽管当时中国城市本身的经济、文化及社会发展也很落后。经过三十年的发展，农村面貌虽然已有很大改观，但除了城市化进展较为迅速的少数经济发达地区之外，农村的经济、文化及社会发展水平同城市之间的差距依然十分明显。在许多地区，城乡发展差距甚至在逐渐拉大。这是三十年来中国教育改革所伴随的又一基本社会背景。

对于这一社会背景，从中央到地方的各级政府都十分明了，在制订与实施教育改革方案时通常也会对城市与农村的要求及进度予以必要的不同考虑。但即便如此，由于教育改革的顺利推进需要经济发展、文化发展及社会发展的有力支撑(良好的政治生态自然也必不可少)，由于在许多农村，人们的物质生活实际上仍未达到温饱水平或者尚处于温饱水平中的低级阶段，人们(包括教师)的文化观念依然比较陈旧，社会发展基本上还是空白状态，因而，教育改革在农村的进展一直十分缓慢，在许多农村甚至基本没有进展。

这样，十分明显甚至有增无减的城乡发展差距便成了中国教育改革总是很难全面推进、协调发展的一个重要原因。从某种意义上讲，如果说三十年来中国教育改革(而不是“发展”，改革与发展是有联系但又有重要区别的两个概念)毕竟取得了不俗进展的话，那么，这些进展主要也是在城市中取得的。

城乡发展的明显差距使得教育改革的领导者、设计者及组织者们每每处于一种两难困境之中，这在基础教育改革领域、尤其是在义务教育改革领域体现得尤为明显。

为了更好地保障每一个适龄儿童的义务教育权利，使每一位适龄儿童都能接受最低限度的素质教育，国家实施了基础教育课程改革，颁布了关于义务教育课程的统一的国家标准，并由具有相应资质的专业人士根据国家课程标准编写了教科书。这在法律适用上与理论逻辑上都没有问题。从国际上看，迄今实施强制性免费义务教育的国家所制订的义务教育课程国家标准都是统一的，通常都只有一个国家标准，而不是针对城乡发展差距(或地区发展差距)分别制订不同的义务教育课程国家标准、并分别编写教科书。

事实上，即便想针对城乡发展差距分别制定不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，在法律适用上、理论逻辑上及技术操作上都是难题。在法律适用上看，若是针对城乡发展差距分别制订不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，也就意味着城乡儿童实际接受的将是文化层次、文化特征迥异的义务教育，意味着城乡儿童的义务教育机会实质性不公平。

从理论逻辑上讲，由于即便是城市与城市之间、农村与农村之间，也存在着发展差距，因而，如果可以针对城乡发展差距分别制订不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，那就意味着同样可以针对不同城市之间的发展差距与不同农村之间的发展差距而分别制订不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，意味着可以有若干套义务教育课程国家标准以及相应的种类繁多的教科书，意味着对所有公民而言的国家统一的最低限度教育标准实际上将不复存在。

更何况，在今天，倘若针对城乡发展差距分别制订不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，一个很难避免的结果，便会是农村义务教育的课程与教科书同科学技术及社会文明的当代成就缺少关联，同迅猛发展的现代化、信息化、城市化的当下气息格格不入，同儿童素质全面发展的当下要求相去甚远。

果真如此，便会导致农村儿童最终将无法在变动不居的未来社会中很好地生存，社会也将因此而难以和谐安定。从技术操作上看。在今天这样一个人员流动日益频繁的社会里，即便针对城乡发展差距而分别制订出不同的义务教育课程国家标准、分别编写教科书，也很难具体实施。就此而论，制订统一的义务教育课程国家标准并据此编写教科书，其实也是迫不得已的选择。

可是，统一的义务教育课程国家标准及相应教科书又很难完全避免对于农村儿童的“忽视”、“疏远”乃至“伤害”。只要义务教育课程国家标准及相应教科书同科学技术及社会文明的当代成就有机关联，同迅猛发展的现代化、城市信息化的当下气息自然吻合，同儿童素质全面发展的时代要求切实适应，那么，相对而言，其同城市儿童已有生活经验及知识基础之间的联系无疑会远多于农村儿童。

它意味着，义务教育课程国家标准及相应教科书对城市儿童而言更多地具有文化上的“亲和性”，从而有利于城市儿童的课程学习乃至相应的对学校生活的适应，而对农村儿童来说则更多地存在着文化上的“疏远性”，从而不利于农村儿童的课程学习，并因此而容易导致他们对于整个学校教育的“文化不适”。对于这个问题。从教育理论工作者、一线教师到相关教育行政部门都有清醒认识，并不乏深刻反思及耗应建议，但因存在着笔者此处所说的“两难困境”，目前尚未见有可予彻底解决的万全之策。

显然，导致中国教育改革不可避免地成为一种复杂、曲折、长期的过程的原因，并不移限于本文所述，且本文也只是对这些原因进行了极为粗略的分析。但无论如何，客观地、冷静地分析制约中国教育改革的各种因素，在确立坚定不移进行教育改革之决心的同时，深刻认识到中国教育改革的难度，这对于实事求是地制定出教育改革的合理的具体目标及科学智推进策略，无疑是至关重要的。

（本文原刊于《华东师范大学学报（教育科学版）》，“文化纵横”微信公众号授权转载）